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    半月談2020年第十四期

    沒(méi)錢(qián)就不能做事？基層應(yīng)走出高成本治理陷阱

    呂德文

    近些年來(lái)，基層治理日益凸顯出一大問(wèn)題，無(wú)論上級(jí)還是基層，都陷入了“花錢(qián)辦事”的陷阱中不可自拔。

    （一）

    所謂“花錢(qián)辦事”陷阱，是指上級(jí)部門(mén)每每布置一個(gè)工作任務(wù)，首先想到的是向財(cái)政部門(mén)要一筆經(jīng)費(fèi)以保障工作的推進(jìn)；基層落實(shí)任務(wù)，首先想到的也是要想盡辦法籌集資金。簡(jiǎn)單而言，在基層治理過(guò)程中，似乎沒(méi)錢(qián)就不能做事。乃至于，很多過(guò)去習(xí)慣于不用花錢(qián)的事，也成了必須花錢(qián)才能辦。概言之，沒(méi)有錢(qián)，一事無(wú)成。于是乎，基層治理成本越來(lái)越高，并且還有不斷發(fā)展的趨勢(shì)。

    具體而言，“花錢(qián)辦事”陷阱主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

    一是消解了基層治理的自主性，不少基層政府成了“二傳手”。其主要工作從過(guò)去的統(tǒng)籌資源，通過(guò)群眾工作開(kāi)展基層治理，變?yōu)橄蛏仙暾?qǐng)項(xiàng)目資金，單向度地服務(wù)群眾。

    二是養(yǎng)成了基層對(duì)上不對(duì)下的工作作風(fēng)。由于基層喪失了自主性，基層治理的動(dòng)力機(jī)制主要源自上級(jí)的正向和負(fù)向激勵(lì)。因此，基層治理慢慢懸浮于基層社會(huì)中，無(wú)法及時(shí)主動(dòng)地回應(yīng)基層需求。哪怕是為民服務(wù)，也是源自上級(jí)的壓力，而非源自自身的內(nèi)在動(dòng)力。

    三是養(yǎng)成了基層“等靠要”的治理邏輯。這些年來(lái)，不少基層政府、群眾性自治組織和群眾，都在無(wú)形中形成了等靠要的思想。群眾有問(wèn)題，習(xí)慣于找基層組織和政府解決；基層組織和政府有難題，也習(xí)慣于向上級(jí)反映。于是乎，基層治理在等靠要的循環(huán)中弱化了治理能力。

    （二）

    最近10余年來(lái)，國(guó)家教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等公共服務(wù)不斷下沉，成了基層重要的政府職能。客觀上說(shuō)，絕大多數(shù)公共服務(wù)下沉是有合理性的，公共服務(wù)的便捷性和可達(dá)性，是社會(huì)發(fā)展的必然要求。但是，在這個(gè)過(guò)程中，也無(wú)形塑造了“花錢(qián)辦事”的正當(dāng)性。

    理論上，公共服務(wù)的資金來(lái)自上級(jí)，受益者是群眾，基層容易形成一個(gè)誤解：既花了國(guó)家的錢(qián)，又服務(wù)了百姓，何樂(lè)而不為？因此，一旦有公共服務(wù)項(xiàng)目，基層都以不拿白不拿的心態(tài)去爭(zhēng)取，并未去細(xì)想爭(zhēng)取來(lái)了以后，如何用好這些項(xiàng)目。基層治理也容易陷入包辦代替的工作方法。

    比如，各地的村莊道路維護(hù)和衛(wèi)生保潔，向來(lái)是村民自治范圍內(nèi)的自我管理、自我服務(wù)的事務(wù)，許多村莊都形成了一套自治規(guī)則。但自從國(guó)家投資改善了人居環(huán)境，并配備了專(zhuān)門(mén)的保潔人員以后，不少基層政府便承擔(dān)起了過(guò)多的責(zé)任，反而陷基層治理于困境之中。

    筆者在一些地方調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自從有了專(zhuān)職的保潔員，村莊的環(huán)境衛(wèi)生不是變好了，而是變差了，以至于不少基層在開(kāi)展黨員活動(dòng)時(shí)，保留節(jié)目竟然是上街幫忙打掃衛(wèi)生。原因在于，一旦群眾認(rèn)為環(huán)境衛(wèi)生是政府的事，就都不注意保護(hù)環(huán)境衛(wèi)生，連“各掃門(mén)前雪”都不愿意了。

    事實(shí)上，各地正在推行農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案，其中令基層最為難辦的一件事便是，村莊環(huán)境衛(wèi)生治理的長(zhǎng)效機(jī)制難以建立起來(lái)。客觀上，大多數(shù)地方財(cái)政都沒(méi)辦法完全兜底農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理，這就必然要從農(nóng)民手中收取費(fèi)用。但已經(jīng)習(xí)慣了簡(jiǎn)便生活及政府兜底的群眾，卻很難心甘情愿地交費(fèi)。

    （三）

    近些年來(lái)，基層治理出現(xiàn)了一個(gè)值得探討的傾向，就是不斷強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，簡(jiǎn)單地將基層事務(wù)納入政務(wù)范圍，并通過(guò)網(wǎng)格化管理、市長(zhǎng)熱線等技術(shù)平臺(tái)，迫使基層“接訴即辦”。結(jié)果，基層政府的治理能力是提升了，但公共治理水平往往降低了。群眾哪怕有一丁點(diǎn)兒“小事”，首先考慮到的不是自我解決，或通過(guò)自治組織自我管理，而是要求基層政府處理。

    由于基層事務(wù)大多是細(xì)小瑣碎、難以定性的事務(wù)，大多數(shù)“小事”源自人們的生活習(xí)慣，社會(huì)關(guān)系失調(diào)，這也就意味著政府無(wú)論怎么解決“小事”，“小事”都會(huì)源源不斷地產(chǎn)生出來(lái)。因此，只要政府“花錢(qián)辦事”的邏輯沒(méi)有改變，治理成本就只可能上升，不可能下降。

    這也就難怪，哪怕是基層的群眾自治組織，也呈現(xiàn)出膨脹的趨勢(shì)。全國(guó)絕大多數(shù)地方的村（居）干部，已經(jīng)事實(shí)上專(zhuān)職化了，他們有干不完的政務(wù)和村務(wù)，已經(jīng)沒(méi)有時(shí)間和精力從事家庭生產(chǎn)。不少村莊還要雇傭?yàn)閿?shù)不少的“臨時(shí)工”幫忙處理事務(wù)，連村級(jí)組織內(nèi)部也形成了完整的科層體系。

    實(shí)際上，基層工作的核心是群眾工作。一旦群眾的思想通了、人心齊了、組織好了，基層治理便會(huì)事半功倍，反之則會(huì)事倍功半。這一點(diǎn)不改變，基層治理便會(huì)一直受制于時(shí)間緊、任務(wù)重，基層治理的成本當(dāng)然也就會(huì)不斷提升。（刊于《半月談》2020年第14期）（作者系武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員）